Lezione 8 - La pubblica amministrazione

siamo all'ottava lezione del nostro corso sulla pubblica amministrazione sull'ordinamento della repubblica questo corso fatto per pubblica la scuola per gli amministratori di anci è un corso in cui abbiamo voluto affrontare come funziona il nostro ordinamento repubblicano quindi vedere quali sono i principali istituti costituzionali ma soprattutto a quella che è la divisione dei poteri l'organizzazione dei poteri quindi abbiamo visto i poteri statali centrali abbiamo visto le autonomie e poi stiamo facendo degli approfondimenti in particolari sulla pubblica amministrazione perché in fondo tutti noi che lavoriamo per enti pubblici lavoriamo per la pubblica amministrazione e importante quindi capire

come funziona del procedimento amministrativo e importante capire che cos'è la burocrazia ma è importante capire anche che cos'è pubblica amministrazione cioè la distinzione fra pubblico e privato perché perché negli ultimi anni si è di molto complicata la differenziazione fra pubblico e privato e noi oggi sappiamo sicuramente che intuitivamente una pizzeria e privata è un ministero e pubblico ma abbiamo tutta una serie di enti quelle casse pensioni degli ordini alle società partecipate le società miste sono pubbliche o sono private e questo è molto importante sapere se stai trattando con una pubblica amministrazione o con un ente

privato con un soggetto privato perché cambiano completamente le regole da applicare anche sappiamo ad esempio cambia la giurisdizione perché sappiamo che per quel che riguarda gli enti pubblici si andrà a fare causa al tar quindi alla giurisdizione amministrativa tar e consiglio di stato mentre per quel che riguarda i privati le cause se radio ai tribunali civili peraltro con gli enti pubblici sono possibili anzi con gli atti pubblici non sono possibili più gli arbitrati mentre gli arbitrati sono ancora possibili fra soggetti privati quindi è molto importante capire che cosa è pubblico e come sempre e che

cos'è privato come al solito facciamo un po di storia perché la storia importante la storia importante perché ci fa capire come si sono evolute se noi cominciassimo a parlare di pubblico e privato dagli ultimi dieci anni dalle leggi bassanini della privatizzazione il pubblico impiego sembrerebbe che tutto è nato ad esso e invece no bisogna sempre qualsiasi istituto qualsiasi elemento del diritto studiarlo in maniera storica perché proprio l'evoluzione nella storia di ciò che è accaduto ti fa capire come si è arrivati a determinate cose e qual è il senso delle cose allora pubblico e privato nella

storia che cos'è pubblico qual è la parte pubblica da parte statale ma se noi risaliamo proprio ai primi grandi apparati statali vediamo subito che c'è la mano pubblica cioè i dipendenti del rete i sumeri gli assiri e babilonesi gli egiziani avevano tutta una serie di funzionari di scribi che erano le persone al servizio dell'amministrazione quindi al servizio del faraone è emblematico il nome che avevano proprio i funzionari del faraone gli scribi si chiamavano così perché sapevano scrivere ed era importantissimo in quanto una pubblica amministrazione doveva fin da allora lasciare traccia dei suoi atti pensate che

sono state ritrovate delle lettere nell'antico egitto lettere quindi dell'epoca né faraone i 3000 4000 anni fa che ancora riportano una definizione finale conservate questa lettera affinchè in avvenire riserva come giustificazione ovviamente non erano lettere sul formato carta a4 ma erano rotoli di papiro però già allora ti fa capire come la l'amministrazione la pubblica amministrazione produceva carte produceva documenti che andavano conservati quindi la nozione di pubblico quindi gli enti pubblici ero quelli collegati con il potere collegati col sovrano col re questo era vero anche per i persiani che avevano questa grande struttura amministrativa le satrapie era

vero per i greci che aveva un organizzazione anch'essi precisa l'atene del quinto secolo aveva una grande struttura azione amministrativa ma soprattutto per i romani ricordiamo l'episodio biblico gesù betlemme e non a nazareth per una questione burocratica per una questione amministrativa infatti suo padre giuseppe doveva recarsi come tutti ricordiamo a partecipare a grande censimento del governatore quindi anche allora la pubblica amministrazione chiedeva adempimenti ai cittadini come ad esempio il censimento ma l'organizzazione dello stato può essere fatta risalire proprio all'impero romano l'organizzazione del pubblico dello stato inteso come grande ente pubblico perché fu l'imperatore claudio nel primo

secolo dopo cristo a consolidare proprio la struttura dell'amministrazione centralizzata divisa per competenze somiglia proprio ai nostri ministeri attuale allora l'imperatore claudio aveva un segretario generale che si chiamava il segretario generale ab epist ulisse che serviva a coordinare la corrispondenza dell imperatore poi c'era il segretario a razioni bus che invece gestiva le finanze il segretario ali bellis che invece seguiva le richieste giuridiche problemi giuridici portati all'imperatore e il segretario us to this che aiutava l'imperatore preparando discorsi editti e tenendo a posto la biblioteca quindi diciamo che l'amministrazione dell'imperatore aveva quattro grandi ministri quattro grandi segretari generali

per cui alla corrispondenza alle finanze alle richieste giuridiche quindi alle petizioni all'imperatore e alla redazione degli atti giuridici possiamo arrivo qui già vedere quattro grandi ministeri quattro grandi pezzi dell'amministrazione pubblica era ovviamente pubblica erano le dirette dipendenze dell imperatore e addirittura l'imperatore claudio fece un gesto di grande coraggio perché a capo di questi ministeri cioè di queste grandi sezione della sua amministrazione scelse non degli aristocratici non designatori ma dei liberti cioè degli ex schiavi di sua fiducia in questo modo in questo modo cercò di rompere rispetto al potere senatoriale ma qui andiamo nella storia non

ci deve interessare quello ma ci deve ancora interessare la distinzione fra pubblico e privato questa distinzione che era nata con l'imperatore claudio venne poi consolidata da costantino che organizzò veramente il suo consiglio dei ministri cioè prese degli alti funzionari questi segretari e li mise anche gli a capo dei diversi uffici centrali il magistero ufficio lum il questo sacri palazzi il commerce sacra rom largizioni il comex raron privata room anche qui le diverse parti dell'amministrazione organizzate per competenze e per funzionare per curiosità il maggior il magistero ufficio room si occupava dell'amministrazione interna il questo sacri palazzi

invece aveva la competenza sulle leggi la giustizia il come se sacra room largizioni riguardava le cose finanziarie l'erario uno statale e commerce rerum privatorum invece gestiva il patrimonio imperiale questa struttura centrale dell'imperatore costantino aveva poi tutti i funzionari che avevano tutta una serie di rapporti e qualifiche gerarchiche c'erano gli illustri rispettabile se chiarissimi i perfettissimi erano delle qualifiche guardate un po che cosa strana molte di queste edizioni le ritroviamo proprio nei titoli con cui oggi ancora intestiamo e leggere le lettere no spettabile illustre chiarissimo era o titoli che erano affidati ai funzionari dell'amministrazione romana dall'imperatore

costantino della sua strutturazione della cosa pubblica della res pubblica quindi dello stato ancora l'imperatore giustiniano perfezionare ancora questa organizzazione sappiamo che l'imperatore giustiniano per esempio rimasto famoso anche perché trasse dalle leggi il troppo il vano no come ci racconta dante che cosa fece avvio quella che potremmo con un termine oggi di moda avvio quella che potremmo dicevamo chiamare una semplificazione semplificazione in termine oggi di moda ma già allora giustiniano dovette porsi questo problema facendo cose riordinando gli enti ma soprattutto sfidando a triboniano uno dei suoi segretari di corte la redazione del corto sui iuris quindi

la risistemazione delle leggi anche lì la pubblica amministrazione che lavora su se stessi e resiste ma tutto l'amministrazione accentrata resta anche in tutto il medioevo perché anche lì attraverso il teo dal esimo il re l'imperatore il principe hanno una serie di funzionari che sono al loro servizio l'amministrazione pubblica si contrappone invece a quella che l'amministrazione privata a quelli che sono i privati la distinzione in fondo fra pubblico e privato resta chiarissima fino a quando fino a quando ci sono le monarchie perché fino a quando ci sono le monarchie tutto ciò che è alle dipendenze del

monarca è stato il resto è privato e lodi il re può affidare lo stato può affidare a privati l'attività di concessione concessioni di trasporti concezioni di pesca concezione concessioni di caccia ma sono sempre svolte secondo le regole private resta pubblico il rapporto fra il re fra il principe e il concessionario vedete con le concessioni con le concessioni si iniziano ad avere rapporti tra la parte pubblica è la parte privata però rimane chiarissima a distinzione fra pubblico e privato perché il pubblico dipende dal pubblico potere il privato invece opera senza le regole del pubblico potere sempre

dovendo rispettare le leggi ma secondo i rapporti privatistici in fondo il diritto è sempre stato privato perché il re faceva le sue regole interne spesso hanno scritte mentre il diritto dovere golar e il rapporto fra privati ricordiamo un altro grande passaggio importantissimo nell'organizzazione degli stati moderni il co di napoleon il codice di napoleone del 1804 la raccolta delle leggi civili che cos'era era il primo codice civile contemporaneo dello stato contemporaneo perché perché napoleone doveva mettere ordine fra le leggi civili cioè fra le leggi che riguardano i rapporti civili rapporti fra cittadini è impressionante che il

codec napoleon ha lo stesso impianto che ha poi il codice civile italiano non solo quello del 1865 il primo codice unitario dello stato italiano ma anche il codice del 1942 mantiene l'impianto del cod napoleon e per anni si è ritenuto il codice civile forse il centro del mondo perché per che regolava i rapporti di diritto privato cioè i rapporti essenziali fra i cittadini perché in fondo lo stato nella parte pubblica si regolava da solo il re stabiliva le sue regole i principi i duchi i conti mentre doveva stabilire una legge che valeva per i sudditi

che valeva per coloro che dovranno applicarlo ecco l'importanza del codice civile noi ancora oggi ci sorprendiamo le volte che davanti al codice civile troviamo le tre leggi le tre leggi non sono regole civilistiche ma sono regole che valgono per tutti no le regole sull'interpretazione le regole sull'entrata in vigore le regole del diritto internazionale privato che cosa sono sono regole generali quasi pubblicisti che qualcuno potrebbe ritenere costituzionali l'elenco delle fonti all'articolo 1 delle preleggi no per quanto incompleto perché sono davanti al codice civile perché il codice civile era la legge più importante la legge che riguardava

i rapporti fra i cittadini quindi la base dello stato ecco allora però che era ancora molto chiara la distinzione fra pubblico e privato perché era pubblico tutto ciò che dipendeva dal re dalla corte dal sovrano era privato a quello che riguardava i cittadini questa distinzione invece negli ultimi 100 anni è andata di molto di molto complicandosi negli ultimi anni la legge cerca di definire chi è ente pubblico cioè troviamo nella legge una definizione degli enti pubblici e degli enti quindi che fanno capo allo stato ma interessante vedere come troviamo una serie di definizioni differenti nelle

varie leggi in fondo questa è la geometria variabile cioè come l'essere ente pubblico emerge differentemente nei diversi settori per esempio c'è una vecchia leggenda 1975 la legge numero 70 del 1975 dette alla legge sul parastato che pose in essere uno dei primi riordino una delle prime semplificazioni della pubblica amministrazione poi con termine più recente si parlerà di tagli a enti per capire le semplificazioni e il riordino degli enti però allora nel 1975 questa legge faceva un elenco degli enti pubblici un elenco nominativo per dire chi era enti pubblici diviso in sette categorie più una categoria

residuale le sette categorie di enti pubblici che rientra nel parastato erano gli enti che gestiscono le forme obbligatorie di previdenza e di assistenza gli enti di assistenza generica gli enti di promozione economica gli enti preposti a servizi di pubblico interesse gli enti preposti attività sportive ad attività turistiche e del tempo libero gli enti scientifici di ricerca e di sperimentazione e poi enti culturali e di promozione artistica questa la tabella allegata le sette categorie della legge numero 70 del 75 e poi si aggiungeva invece una serie di enti pubblici economici e qui c'era l'elenco gli enti

locali e territoriali e loro consorzi le istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza del salienti ospedalieri gli enti ecclesiastici l'università agli studi dell'istruzione in studio di educazione le opere universitaria le scuole di ostetricia autonome ancora gli osservatori astronomici di osservatori vulcanologici gli studi geologici le deputazioni di storia patria accademia culturali poi ancora gli ordini e collegi professionali le camere di commercio gli enti di patronato la cassa per il mezzogiorno vedete si cercava di fare nel 1975 una definizione puntuale della pubblica amministrazione forse l'ultima volta che la legge cerca di identificare in maniera elencati va potremmo dire

la pubblica amministrazione perché poi invece si passa a nozioni omnicomprensive la forza e la più importante della più famosa è quella del testo unico del l'impiego sappiamo che attualmente il testo unico del pubblico impiego è contenuto nel decreto legislativo 165 del 2001 che successiva la cosiddetta privatizzazione e lì si trova nell'articolo 1 l'elenco dei soggetti che rientrano il pubblico impiego ecco quindi una prima nozione di pubblica amministrazione gli enti che il rientro nel pubblico impiego e chi solo per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello stato ivi compresi istituti e scuole di ogni ordine

e grado le istituzioni educative le aziende e le amministrazioni dello stato ordinamento autonomo le regioni le province i comuni le comunità montane loro consorzi e associazioni le istituzioni universitarie istituti autonomi case popolari le camere di commercio e le loro associazioni tutti gli enti pubblici non economici nazionali regionali e locali le amministrazioni le aziende gli enti del servizio sanitario nazionale l'aran le agenzie di cui al decreto legislativo 300 e poi fino alla revisione organica della disciplina di settore le disposizioni del presente decreto continua ad applicarsi anche alcoliche alle federazioni sportive vedete la nozione di pubblico impiego

questi enti in maniera molto ampia elencati sono gli enti da ritenere pubblico impiego in genere tutte le amministrazioni pubbliche e poi un'elencazione accanto a quella di pubblico impiego invece esiste un'altra nozione la mozione contabile di pubblica amministrazione anche questo è molto interessante la promozione differente tutto ciò nasce dalla legge numero 196 del 2009 quella che ridisciplina il conto economico consolidato dello stato e che demanda all'istat l'elenco l'elenco istat cioè ogni anno l'istat il 30 settembre deve compilare l'elenco delle pubbliche amministrazioni inserite nel conto economico consolidato identificate ai sensi dell'articolo 1 comma 3 della legge 196

del 2009 anche qui è un elenco specifico poi lo vedremo in maniera più compiuta ma che riguarda soltanto le amministrazioni affini contabili cioè sono quelle che ricevono soldi dallo stato che gravano sul bilancio pubblico conto economico consolidato ancora nella legge 240 l'abbiamo già vista da 241 del 90 oltre che di procedimento si parla di accesso e anche lì c'è una nozione di pubblica amministrazione ai fini dell'accesso cioè la pubblica amministrazione a cui si applica l'accesso chi sono articolo 22 tutti i soggetti di diritto pubblico e soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico

interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario vedete una nozione differente da quella di pubblico impiego e da quella contabile ancora il codice appalti il codice dei contratti pubblici a chi si applica si applica a quelle che sono le amministrazioni aggiudicatrici che sono differenti dalle nozioni di pubblica amministrazione ai fini dell'accesso ai fini contabili e quindi pubblico impiego anche cui leggiamo la sono ammesse azioni giuridiche attrici le amministrazioni dello stato agli enti pubblici territoriali gli altri enti pubblici non economici gli organismi di il tuo pubblico le associazioni unioni consorzi comunque denominati costituiti da detti soggetti una

nozione più ampia quella cui si applicano i contratti pubblici differente dalle altre ancora nella normativa anac nella normativa anticorruzione c'è una ancora definizione di pubblica amministrazione a chi si applica tutta la normativa sulla prevenzione repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione la normativa hanak ecco qui il degrado legislativo cento anzi la legge 190 del 2012 precisava nella delega che le presenti disposizioni sull'anticorruzione nel nome del principio di imparzialità si applicano a tutte le amministrazioni pubbliche quelle del pubblico impiego di cui l'articolo 1 comma 2 del decreto 165 e poi il decreto legislativo di attuazione

il 33 del 2013 ha proprio un lungo articolo l'articolo 11 sull'ambito soggettivo di applicazione che specifica che si applica alle amministrazioni del pubblico impiego è però si applica per determinati principi alle partecipate e anche l'autorità indipendente garanzia e di vigilanza poi questa disposizione nel 2014 è stata modificata in senso ampliativo perché attualmente ai finiani la nozione e più ampia perché non sono più soltanto l'amministrazione del pubblico impiego ma anche gli enti di diritto pubblico non territoriali nazionali regionali e loggati comunque denominati istituiti vigilati finanzia della pubblica amministrazione che conferisce l'incarico e poi li miglioramento dell'attività

di diritto pubblico anche gli enti di diritto privato in controllo pubblico ossia società aventi diritto privato che esercitano funzioni amministrative attività di produzione di beni e servizi l'attività di gestione sottoposti a controlli l'artico 2359 codice civile ma comunque legati alla pubblica amministrazione ancora le società pubbliche vedete è evidente non c'è una mozione unitaria e omnicomprensiva di pubblica amministrazione ma la geometria variabile significa proprio quello cioè significa noi abbiamo delle nozioni di differenti di pubblica amministrazione differente in che senso differenti per la finalità per cui si applicano se noi può capire a chi si applica la

disciplina del pubblico impiego faremo l'opzione a un ambito di pubblica amministrazione se dobbiamo capire che si applica accesso a documenti amministrativi e un altro ambito se dobbiamo capire a chi si applica la normativa sui contratti pubblici agli appalti e un altro ambito a chi si applica la normativa anac anticorruzione è un altro ambito abbiamo diverse nozioni diversi perimetri pubbliche amministrazione sono tutti amministrazioni pubbliche in generale ma determinate normative si applicano a geometria variabile solo a quelli è un concetto importante che cosa significa che quando noi operiamo con pubbliche amministrazioni dobbiamo capire la natura dell'ente ma

dobbiamo soltanto e soprattutto capire in quella fase se siamo di fronte a una pubblica amministrazione quindi se applicheremo la normativa anac sui controlli se applicheremo la normativa contabile quindi la corte dei conti se applicheremo l'accesso se applicheremo la normativa del pubblico impiego proprio perché a geometria variabile tutto questo ovviamente in via generale perché poi invece quando si va nel concreto come si fa a capire se all ente e pubblico o privato potremmo dire che il modo più semplice è quello di andare a consultare l'elenco istat certo perché noi oggi abbiamo l'elenco istat che questo elenco

molto ampio redatto ogni anno dalla dall'istat quindi dall'ente di statistica che elenca le pubbliche amministrazioni le pubbliche amministrazioni sono differenziate in amministrazioni centrali e in amministrazioni locali e poi a loro volta sono sotto divise in una serie di tipologie e così interessante l'elenco istat che adesso ve lo faccio seguire a scorrimento nella lezione proprio per andare a vedere a leggerli a leggerle anche con calma perché probabilmente noi lo andiamo a leggere solo superficialmente e forse lo andiamo a fare con il cerca trova solo per capire se la stazione zoologica anton dohrn o se quel teatro

stabile e pubblico privato ai fini della contabilità pubblica ma non andiamo invece a leggerlo mai in maniera sistematica ecco quindi che adesso a seguire faremo scorrere l'elenco proprio per capire quanto è ampio la nozione pubblica probabilmente l'elenco istat e oggi l'elenco più ampio delle pubbliche amministrazioni perché riguarda quell'elenco di tutti gli enti che comunque applicano i conti pubblici che rientrò nella finanza pubblica allargata che ogni anno viene redatto dall'istat e pubblicato sulla gazzetta del 30 settembre la nozione contemporanea di pubblico di pubblica amministrazione da quindi per distinguere il pubblico da privato nasce nel 1800 perché

sappiamo che nel xix secolo che si consolidano i stati liberali quindi si consolidano le repubbliche contrapposto invece è quello che erano la monarchia nella monarchia infonderà semplice di ritenere il pubblico tutto ciò che fosse dipendente data invece nello stato liberale le cose cominciano a complicarsi lo stato liberale sappiamo crea la macchina burocratica di burocrazia abbiamo già parlato cioè crea tutta una serie di strutture amministrative legate al potere esecutivo con una ripartizione di competenze anche per garantire la divisione dei poteri e la differenziazione e la specializzazione allora sappiamo che inizialmente allo stato ottocentesco era uno stato

abbastanza semplice perché quali funzioni aveva area le funzioni di ordine pubblico quindi la polizia la difesa la giustizia le relazioni con l'estero e poi aveva delle funzioni comunque collegate a tutto questo l'incasso delle tasse la gestione delle contabilità la gestione del catasto ma non aveva altri compiti era uno stato piuttosto semplice infatti i ministeri erano pochi e l'amministrazione della mostra centralizzata perché lo stato ottocentesco è un coro uno stato centrale in cui tutti gli uffici periferici per dipendono sempre dal centro e poi si riportano sempre a quelle funzioni essenziali d'ordine pubblico e di gestione dello

stato non a caso il ministero più importante all'epoca era sempre il ministero dell'interno invece è nel corso del 1900 quindi il ventesimo secolo che la nozione di pubblica amministrazione si differenzia si differenzia perché soprattutto perché cominciano a nascere delle nuove funzioni pubbliche pensiamo ai trasporti all'amministrazione delle ferrovie ad esempio all'amministrazione degli omnibus che erano gli anni precedenti delle ferrovie quindi il trasporto pubblico a cavalli proprio per queste cose già nello stato sabaudo per queste attività ci si cominciò ad accorgere che forse era più efficiente creare delle amministrazioni autonome cioè creare delle amministrazioni all'interno dello stato

delle aziende delle aziende speciali già allora quindi lo chiamate così per gestire questi servizi e gestirli secondo criteri meno rigidamente pubblicistici cioè già allora che stiamo parlando di 150 anni fa lo stato si rese conto che aveva bisogno di agire iure privatorum cioè in alcuni settori in cui entrava sul mercato e non esercitava più quelle funzioni tradizionali di solo ordine pubblico aver bisogno di strumenti più flessibili perché in fondo gli strumenti pubblicistici erano molto complicate sappiamo che tutto ciò diventa ancora più complicato quando si affiancano sempre per la gestione pubblica a tutta una serie di

ulteriori funzioni siamo ancora all'inizio del novecento e siamo all emersione di quelli che venivano chiamati allora i diritti socialisti i compiti socialisti dello stato oggi noi li chiamiamo diritti sociali che cosa sono sono quelle funzioni ulteriori dello stato che nascono proprio sulla base della lotta socialista quindi della lotta di inizio novecento per far affermare allo stato anche la gestione per attribuire allo stato alla gestione di compiti ulteriori compiti che riguardano il benessere sociale della popolazione quali solo la sanità l'istruzione la previdenza l'assistenza contro gli infortuni quindi sono tutta una serie di ulteriori funzioni dello stato

che entra nel mercato entra nella gestione di quelli che oggi che avevamo pubblici servizi e quindi sempre più svolge attività come se fosse un privato perché svolgere la funzione di precettore svolgere la funzione di medico svolgere la funzione di assicuratore svolgere la funzione di banca ecco allora che lo stato entra in queste funzioni in questi compiti e perde comincia a perdere la sua qualifica di pubblica amministrazione perché inizia agire un privato le scuole gli ospedali i trasporti ne sono un esempio tutto ciò diventa ancora più complicato è ancor più intrecciato quando poi lo stato invece

entra nell'economia e sappiamo che addirittura in questo modo si comincia a configurare un potere amministrativo distinto dal potere esecutivo perché in fondo all'inizio lo stato era nello no sono stato contemporaneo solo il potere esecutivo cioè il governo aveva le sue dipendenze una serie di ministeri con sedi centrali e sedi periferiche anche le prefetture gli uffici periferici dello stato altro non erano che delle dipendenze del ministro dell'interno invece col tempo con la specializzazione delle funzioni e quindi con la creazione di ulteriori le scuole gli ospedali i trasporti interventi nell'economia e quindi le partecipazioni statali tutte le

aziende pubbliche per ricordiamo liri tutti gli enti per gestire poi queste partecipazioni statali la produzione dell'energia elettrica la gestione delle ferrovie la gestione delle strade diventano tutte funzioni amministrative distinte da quelle esecutive cioè spesso non sono più alle dipendenze del governo ma diventano enti autonomi distinti dagli enti dagli enti centrali nord agli enti esecutivi poi abbiamo il gradino invece della creazione degli enti territoriali perché le regioni le province i comuni vanno sempre più a staccarsi dall idea che siano dipendenti dal potere centrale ma hanno forme di autonomia ricordiamo un passaggio importantissimo provo un centinaio di

anni fa è stata l'elezione del sindaco perché inizialmente il sindaco ne veniva nominato dallo stato quindi scelto dallo stato come se fosse un funzionario pubblico invece poi diventa eletto dai cittadini di venendo eletto dai cittadini diventa l'espressione dell'autonomia ecco allora autonomie territoriali autonomie funzionali i servizi pubblici servizi economici con cominciare a complicare la lozione di stato poi con gli ultimi anni del novecento iniziano tutte quelle funzioni di liberalizzazioni le privatizzazioni perché si arriva l'idea di dover semplificare deburocratizzare la pubblica amministrazione ecco allora che con compiti ulteriori la tutela dell'ambiente le telecomunicazioni servizi finanziari tutta una

serie di servizi di controllo tecnico sui mercati sulla borsa sull'energia sull'antitrust sulla concorrenza diventa sempre più necessario avere normative di settore spesso privatistiche per far gestire lo stato a quelle che sono le amministrazioni pubbliche ma che vivono del diritto privato tutta questa serie di funzioni oggi quindi in tutto questo quadro è difficilissimo capire che cosa pubblica amministrazione e che cos'è privato ormai si è formalizzata e stabilizzata l'idea della concezione dinamica del settore pubblico questo lo disse molto bene uno dei grandi maestri del diritto amministrativo del diritto pubblico massimo severo giannini che ormai 50 anni fa

capi che gli enti pubblici non sono semplicemente quelli che corrono l'interesse pubblico hanno un legame dello stato ma bisogna ragionare sono parole di giannini secondo la logica delle geometrie variabili cioè un ente un soggetto un'organizzazione può essere considerato pubblico o privato o anche pezzo privato e un pezzo pubblico a seconda delle funzioni che svolge e li abbiamo applicazione di alcune normative e altre no geometria variabile significa gli enti possono essere pubblici o privati a seconda delle funzioni e addirittura alcuni enti possono essere allo stesso tempo pubblici o privati a seconda delle funzioni che svolgono questo

probabilmente noi ce ne accorgiamo tutti i giorni della nostra vita amministrativa della nostra vita burocratica ma rifletterlo ci fa capire che le cose sono veramente complicate perché perché ormai la nozione di pubblica amministrazione non è unitaria è impossibile dire che cosa è pubblico e che cos'è privato nel cosa dobbiamo fare dobbiamo andare ad accorgerci che quali sono le conseguenze della natura pubblica perché nella difficoltà della distinzione è comunque molto importante distinguere il pubblico dal privato perché perché sappiamo che la natura pubblica comporta una serie di conseguenze di questo troviamo traccia nell'articolo 11 del codice civile

l'articolo 11 del codice civile siamo nel 1942 recita le province e comuni nonché gli enti riconosciuti come persone giuridiche godono dei diritti secondo le leggi e gli usi osservati come diritto pubblico vedete una norma ormai di 80 anni fa ci fa capire che proprio gli enti territoriali locali province e comuni allora le regioni non esistevano come ricordiamo è come abbiamo detto e gli enti riconosciuti come persone giuridiche pubbliche hanno un regime speciali cioè anno l'applicazione delle leggi e delle consuetudini osservati e considerati come diritto pubblico in fondo il diritto pubblico un diritto molto più giovane

del diritto privato proprio per questa ragione perché il diritto privato e antico e riguarda i rapporti fra il diritto pubblico invece nasce e si consolida quando c'è bisogno di regolare il diritto della pubblica amministrazione prima non serviva ma perché non serviva perché era diritto del re in fondo il re l'imperatore e il sultano faceva le sue regole basta non serviva a codificare questo diritto il diritto pubblico nasce 150 anni 200 anni fa nasce in germania nasce in francia arriva in italia proprio per disciplinare quelli che sono i rapporti delle pubbliche amministrazioni il funzionamento degli enti

pubblici ecco allora che l'affidamento di funzioni pubbliche in questa nozione oggi è sempre importantissimo perché essere pubblicità determinate conseguenze però non è possibile dire che pubblico che privato soprattutto perché sono tutta una serie di enti intermedi questo il tema di questa lezione che sono in parte pubblici e in parte privati e essere pubblici a determinate conseguenze vediamole rinfusa mente così ci facciamo un'idea di cosa significa essere pubblici allora innanzitutto l'essere un ente pubblico un soggetto pubblico ti dà una disciplina del rapporto di lavoro perché sappiamo è tradizionalmente il lavoro pubblico è stato differenziato è diverso

dal lavoro privato poi ci sono le regole del procedimento amministrativo sappiamo che gli enti di natura pubblica devono applicare le regole della legge 241 la conferenza di servizi tutta una serie di scansioni procedimentali i termini l'avvio del procedimento proprio perché sono 20 di natura pubblica ancora hanno particolari regole di bilancio e di contabilità perché gli enti pubblici comunque fanno capo al bilancio dello stato e quindi debbono avere una modalità più rigorosa di controllo e di esercizio della gestione dei soldi pubblici per questo per esempio molti enti molti soggetti pubblici hanno il controllo della corte dei

conti e sappiamo nel controllo della corte dei conti è un controllo sugli atti un controllo sull'esercizio e un controllo che porta anche al alla relazione al potere di referto in parlamento proprio perché c'è il controllo della corte dei conti sulla gestione dell'erario dei soldi pubblici ancora gli enti di natura pubblica anno possono avere il patrocinio dell'avvocatura dello stato perché sappiamo che l'avvocatura dello stato è l'avvocato generale di tutte le pubbliche amministrazioni sappiamo che ci sono anche di tutta una serie di differenziazioni con enti a patrocinio obbligatorio ente al patrocinio facoltativo e poi alcuni enti che

hanno invece le loro avvocato repubblica interne ad esempio le regioni i comuni facoltativamente è tutta una serie di enti pubblici l'inps l'inail hanno la loro avvocatura pubblica la banca d'italia però sono sempre avvocati pubblici che rientra nell'idea degli avvocati del pubblicamente le ausl ancora hanno i loro avvocati pubblici vedete le differenziazioni e anche quelli non sono avvocati iscritti al libero foro ma sono avvocati che vanno in elenchi speciali che svolgono le funzioni per gli enti pubblici a determinate condizioni ancora quando un ente pubblico non ha una completa libertà di azione perché sappiamo che a una

serie di controlli ad esempio sulla gestione sull'azione sui poteri mentre io che sono titolare di una pizzeria in fondo rispettando il codice civile e le regole generali se posso fare quello che voglio una pubblica amministrazione prima di aprire una pizzeria deve fare tutta una serie di controlli e di verifiche ulteriori proprio perché vanno legati ai fini pubblici l'esempio è banale grosso l'anno per capirci l'esempio della pizzeria ancora si applicano le regole sui contratti pubblici e sugli appalti certo se sei una pubblica amministrazione perché in fondo mette a bando un danaro di derivazione pubblica cosa che

invece non accade per i privati che possono gestire i loro appalti in maniera semplicissima se io devo ristrutturare a casa mia lo faccio senza problemi di scelgo la ditta forse farò anche una comparazione di preventivi per trovare chi è più conveniente cosa del tutto diversa e se invece un ministero un ente pubblico deve ristrutturare la sede perché deve rispettare rigorosamente tutta una serie di regole di appalto come ben sappiamo la proprio perché si spende il denaro pubblico anche questa è una conseguenza importante ancora altre conseguenze il regime dei beni pubblici sappiamo che i beni pubblici

non sono come i beni privati hanno tutta una serie di patrimoni disponibili indisponibili demaniali anche lì i beni che fanno parte fanno capo agli enti pubblici hanno un regime differente ancora sappiamo che il potere della pubbli l'amministrazione è un potere eterologo quindi gli enti pubblici possono emanare atti che vincolano i destinatari quindi hanno questo potere vincolati vo autoritativo che invece non hanno gli atti privati perché se io lo stipo un contratto con lui con un altro avrò sempre un potere di autonomia negoziale re ci prova però il potere eteronomo di imporre autoritativamente il mio potere

poi hanno un potere di autorganizzazione normativa regolamentare gli enti pubblici ancora normalmente gli enti pubblici non falliscono perché hanno delle procedure di liquidazione differenti dalle regole ordinaria del fallimento ancora gli enti pubblici non solo suscettibile di esecuzione forzata sui beni demaniali su beni disponibili solo invece sui beni disponibili proprio perché sono beni che fanno capo alla natura pubblica ancora gli enti pubblici hanno la giurisdizione amministrativa e non la giurisdizione civile vedete tutta questa serie di elementi sono le conseguenze di essere pubblico privato solo conseguenze importanti molto rilevanti nell'attività e ovviamente bisogna capire poi a chi

vanno attribuiti a chi viene assegnata perché come abbiamo detto oggi essere pubblico può essere privato non è così facile da distinguere eppure le conseguenze sono ancora rilevantissime perché ripetiamo essere ente pubblico comporta la disciplina dell'impiego l'applicazione del procedimento amministrativo le particolari regole di bilancio e il controllo della corte dei conti il patrocinio della popolare dello stato la libertà negoziale limitata l'applicazione delle regole sugli appalti e contratti pubblici il particolare regime dei beni pubblici la possibilità di adottare atti autorizzativi in via eteronoma l'esercizio di un potere normativo sia esterno che di autorganizzazione la sottrazione alle regole

del fallimento lynn suscettibilità dell'esecuzione forzata l'assoggettamento alla giurisdizione amministrativa li ho voluti ripetere tutti insieme per far capire che lo statuto oggi dell'ente pubbliche ancora importante bisogna poi capire esattamente a chi viene assegnato negli ultimi anni la legge cerca di definire chi è pubblico cioè troviamo nella legge una definizione degli enti pubblici e degli enti quindi che fanno capo allo stato ma è interessante vedere come troviamo una serie di definizioni differenti nelle varie leggi in fondo questa è la geometria variabile cioè come l'essere ente pubblico emerge differentemente nei diversi settori per esempio c'è una vecchia

legge del 1975 la legge numero 70 del 1975 detta della legge sul parastato che possono essere uno dei primi riordino delle prime semplificazioni della pubblica amministrazione e poi con termine più recente si parlerà di tagli a enti per capire le semplificazioni e il riordino degli enti però allora nel 1975 questa legge faceva un elenco degli enti pubblici un elenco nominativo per dire chi era enti pubblici diviso in sette categorie più una categoria residuale le sette categorie di enti pubblici che rientrano del parastato erano gli enti che gestiscono le forme obbligatorie di previdenza e di assistenza

gli enti di assistenza generica gli enti di promozione economica gli enti preposti ai servizi di pubblico interesse gli enti preposti attività sportive alle attività turistiche e del tempo libero gli enti scientifici di ricerca e di sperimentazione e poi gli enti culturali e di promozione artistica questa è la tabella allegata le sette categorie della legge numero 70 del 75 e poi si aggiungeva invece una serie di enti pubblici economici e qui c'era l'elenco gli enti locali e territoriali e loro consorzi le istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza gli enti ospedalieri gli enti ecclesiastici le università gli

istituti di istruzione istituti di educazione le opere universitaria alle scuole di ostetricia autonome ancora gli osservatori astronomici osservatori vulcanologici gli studi geologici le deputazioni di storia patria le accademie istituti culturali poi ancora gli ordini e collegi professionali legame di commercio gli enti di patronato la cassa per il mezzogiorno vedete si cercava di fare nel 1975 una definizione puntuale della pubblica amministrazione forse l'ultima volta che la legge cerca di identificare in maniera elencati va potremmo dire la pubblica amministrazione perché poi invece si passa a nozioni omnicomprensive la forza era più importante della più famosa è quella

del testo unico del pubblico impiego sappiamo che attualmente il testone con il pubblico impiego è contenuto nel decreto legislativo 165 del 2001 che è successiva alla cosiddetta privatizzazione è lì si trova nell'articolo 1 l'elenco dei soggetti che rientrano il pubblico impiego ecco quindi una prima nozione di pubblica amministrazione gli enti che rientra nel pubblico impiego e chi solo per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello stato ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado le istituzioni educative e le aziende e le amministrazioni dello stato ordinamento autonomo le regioni le province i

comuni le comunità montane loro consorzi e associazioni le istituzioni universitarie istituti autonomi case popolari le camere di commercio e le loro associazioni tutti gli enti pubblici non economici nazionali regionali e locali le amministrazioni le aziende e gli enti del servizio sanitario nazionale l'aran le agenzie di cui al decreto legislativo 300 e poi fin dalla revisione organica della disciplina di settore le disposizioni del presente decreto continua ad applicarsi ai calcoli e alle federazioni sportive vedete la nozione di pubblico impiego questi enti in maniera molto ampia elencate sono gli enti da ritenere pubblico impiego in genere tutte

le amministrazioni pubbliche e poi un'elencazione accanto a quella di pubblico impiego invece esiste un'altra nozione la mozione contabile pubblica amministrazione anche questo è molto interessante il colorazione differente tutto ciò nasce dalla legge in ombra 196 del 2009 quella che ridisciplina il conto economico consolidato dello stato e che demanda all'istat l'elenco l'elenco istat cioè ogni anno l'istat il 30 settembre deve compilare l'elenco delle pubbliche amministrazioni inserite nel conto economico consolidato identificata ai sensi dell'articolo 1 comma 3 della legge 196 del 2009 anche qui è un elenco specifico poi lo vedremo in maniera più compiuta ma che

riguarda soltanto le amministrazioni affini contabili cioè sono quelle che ricevono soldi dallo stato che gravano sul bilancio pubblico conto economico consolidato ancora nella legge 241 l'abbiamo già vista da 241 del 90 oltre di procedimento si parla di accesso e anche lì c'era la nozione di pubblica amministrazione ai fini dell'accesso e la pubblica amministrazione a cui si applica l'accesso chi sono articolo 22 tutti i soggetti di diritto pubblico e soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario vedete una nozione differente da quella di pubblico impiego e da

quella contabile ancora il codice appalti il codice dei contratti pubblici a chi si applica si applica a quelle che sono le amministrazioni aggiudicatrici che sono differenti dalle nozioni di pubbliche amministrazioni ai fini dell'accesso ai fini contabili e quindi pubblico impiego anche cui leggiamo la solo amministrazioni aggiudicatrici le amministrazioni dello stato agli enti pubblici territoriali gli altri enti pubblici non economici gli organismi di diritto pubblico le associazioni unioni consorzi comunque denominati costituiti da detti soggetti un adozioni più ampia quella cui si applicano i contratti pubblici differente dalle altre ancora nella normativa anac nella normativa anticorruzione c'è

una ancora definizione di pubblica amministrazione a chi si applica la normativa sulla prevenzione repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione alla norma di mana ecco qui il decreto legislativo 100 anzi la legge 190 del 2012 precisava nella delega che le presenti disposizioni sull'anticorruzione nel nome di un principio di imparzialità si applicano a tutte le amministrazioni pubbliche quelle del pubblico impiego di cui l'articolo 1 comma 2 del decreto 165 e poi il decreto legislativo di attuazione il 33 del 2013 ha proprio un lungo articolo l'articolo 11 sull'ambito soggettivo di applicazione che specifica che si applica

alle amministrazioni del pubblico impiego è però si applica per determinati principi alle partecipate e anche l'autorità indipendente in garanzia e di vigilanza poi questa disposizione del 2014 è stata modificata in senso ampliativo perché attualmente ai finiani la nozione e più ampia perché non sono più soltanto l'amministrazione del pubblico impiego ma anche gli enti di diritto pubblico non territoriali nazionali regionali e loggati comunque denominati istituiti vigilati finanziari della pubblica amministrazione che conferisce l'incarico che poi immediatamente l'attività di diritto pubblico anche gli enti di diritto privato in controllo pubblico ossia società e anche il diritto privato che

esercitano funzioni amministrative attività di produzione di beni e servizi l'attività di gestione sottoposti a controlli l'artico 2359 codice civile ma comunque legati alla pubblica amministrazione ancora le società pubbliche vedete è evidente non c'è una mozione unitaria e omnicomprensiva di pubblica amministrazione ma la geometria variabile significa proprio quello cioè significa noi abbiamo delle nozioni di differenti di pubblica amministrazione di differenti in che senso differenti per la finalità per cui si applicano se noi può capire a che si applica la disciplina del pubblico impiego faremo l'opzione a un ambito di pubblica amministrazione se dobbiamo capire a chi

si applica l'accesso ai documenti amministrativi e un altro ambito se dobbiamo capire a chi si applica la normativa sui contratti pubblici agli appalti e un altro ambito a chi si applica la normativa anac anticorruzione è un altro ambito abbiamo diverse nozioni diversi perimetri pubbliche amministrazione sono tutti amministrazione pubbliche in generale ma determinate normative si applicano a geometria variabile solo a quelli è un concetto importante che cosa significa che quando noi operiamo con pubbliche amministrazioni dobbiamo capire la natura dell'ente ma dobbiamo soltanto e soprattutto capire in quella fase se siamo di fronte a una pubblica amministrazione

quindi se applicheremo la normativa anac sui controlli se applicheremo la normativa contabile quindi la corte dei conti se applicheremo l'accesso se applicheremo la normativa del pubblico impiego proprio perché a geometria variabile tutto questo ovviamente in via generale perché poi invece quando si va nel concreto come si fa a capire se un ente pubblico o privato potremmo dire che il modo più semplice è quello di andare a consultare l'elenco istat certo perché noi oggi abbiamo l'elenco istat che questo elenco molto ampio redatto ogni anno dalla dall'istat quindi dall'ente di statistica che elenca le pubbliche amministrazioni le

pubbliche amministrazioni sono differenziate in amministrazioni centrali e in amministrazioni locali e poi a loro volta solo sotto divise in una serie di tipologie e così interessante l'elenco istat che adesso ve lo faccio seguire a scorrimento nella lezione proprio per andare a vedere a leggerli a leggerle anche con calma perché probabilmente noi lo andiamo a leggere solo superficialmente e forse lo andiamo a fare con il cerca trova solo per capire se la stazione zoologica anton dohrn o se quel teatro stabile e pubblico privato ai fini della contabilità pubblica ma non andiamo invece a leggerlo mai in

maniera sistematica ecco quindi che adesso a seguire faremo scorrere l'elenco proprio per capire quanto è ampio la nozione pubblica probabilmente l'elenco i st e oggi l'elenco più ampio del pubbliche amministrazioni perché riguarda quell'elenco di tutti gli enti che comunque applicano i conti pubblici che rientrò nella finanza pubblica allargata e ogni anno viene redatto dall'istat pubblicato sulla gazzetta del 30 settembre t avete visto e direi addirittura impressionante l'elenco istat perché sono 43 pagine e c'è nel dettaglio tutta la mappa della pubblica amministrazione abbiamo detto che pure nell'ottica delle geometrie variabili probabilmente l'elenco istat è quello più

ampio che va veramente dalla camera dei deputati dalla corte costituzionale dalla presidenza della repubblica per arrivare poi a tutti gli enti partecipati dalle pubbliche amministrazioni a tutta una serie di enti piccoli e ricordiamo che regioni province e comuni sono elencate sinteticamente cioè non hanno l'elenco per cui se noi facessimo un elenco anche degli enti territoriali arriva a superare oggi in italia i 10 mila enti perché le vedi visti ci sono le agenzie fiscali gli enti di attività economica come l'aifa laghi clamp al lager poi ci sono tutti gli enti produttori servizi economici l'agenzia della riscossione

l'enac l'equitalia guida la giustizia poi tutte le autorità amministrative indipendenti anche quelle le avete viste scorrendole sono tante perché abbiamo l'arte poi abbiamo l'amburgo per bambola la rer all agcom la naca l'agicom il garante privacy poi abbiamo tutti gli enti associativi come lupi lanci proprio l'anci l'associazione nazionale dei comuni italiani che è ente pubblico comunque ai fini della contabilità perché comunque rientra nella spesa di denaro pubblico poi abbiamo tutti gli enti di servizi assistenziali culturali ricreativi dell'accademia della crusca alla fondazione maxxi a cinecittà all'unione italiana tirassegno parlano le attività e gli enti di ricerca ancora

tutti gli istituti quindi di statistica di metrica di fisica nucleare poi istituti zooprofilattici e poi a livello locale perché la differenziazione e amministrazione centrale amministrazioni locali abbiamo la parte più cospicua che abbiamo tutte le comunità montane elencate specificamente poi abbiamo tutti gli unioni di comuni anche questa elencate è utile un utilissimo elenco per capire quali sono tutte le unioni di comuni anche qui sono una decina di pagine avete viste poi ci sono tutte le agenzie per il diritto allo studio universitario tutte le adisu poi tutte le agenzie e gli enti per il turismo anche questi

di singoli comuni le aziende autonome o regionali provinciali e poi tutti gli enti del lavoro e gli enti provinciali sull'ambiente e la ricerca ancora tutti le agenzie regionali per le per l'erogazioni dell'agricoltura e poi tutti gli enti di supporto al servizio sanitario nazionale poi tutti gli enti sui rifiuti e quindi tutti gli ato le autorità idriche di consorzi di bacino poi ancora ci sono le autorità nel sistema portuale quindi gli autorità di regolazione portuale e poi tutte le aziende ospedaliere ancora anche queste tutte elencate poi york's che sappiamo che sono un particolare su di ricerca

sanitaria che possono essere pubblici o privati quindi qui sono pubblici poi tutte le aule sono anche queste elencate per capire tutte quelle che sono le auto sono state ridotte poi tutte le camere di commercio e poi i consorzi di bacino imbrifero e poi i consorzi fra amministrazioni locali cui abbiamo gli enti intercomunali i più varie per la gestione di servizi sociali economici anche poi si sono interessanti d'aver visto poi i parchi nazionali e gli enti ambientali e così via tutta questa serie no gli enti di sviluppo agricolo le fondazioni lirico sinfonica i teatri interesse nazionali

poi tutte le università tutti gli enti di ricerca e poi una serie di altre amministrazioni locali che sono le più varie una serie di agenzie di aeroporti di servizi locali sono anche questi tutti elencati secondo me è sempre un punto di riferimento importante perché e poi ancora si chiudono con gli enti nazionali di previdenza e di assistenza e un punto di riferimento importante non è esaustivo non esaustivo perché come sappiamo nessuno nella in questo amplificati vo sappiamo che accanto a questo abbiamo altre pubbliche amministrazioni per oggi elenco negli stati uniti di riferimento è un punto

di riferimento che ci serve comunque per ricordare quelli che sono gli enti pubblici perché oggi è difficile distinguere cose pubblico e cosa e privato ma al di là di questi enti possiamo poi fare una più precisa verificazione andando a ragionare sul singolo ente sulla base di una serie di indici allora abbiamo tutta questa serie di elencazione della della pubblicità di un ente della pubblicità di un soggetto abbiamo questi potremmo dire questi contenitori in cui a diversi fini si può essere ritenuti pubblici o privati ma molto spesso ci capita di dover contrattare di avere dei rapporti

con un soggetto come facciamo a capire se il pubblico o privato cioè non si può andare a cercare negli elenchi anche perché l'unico elenco soggettivamente disciplinato el'elenco istat di altre sono delle nozioni più ampie quelle sull'accesso quelle sulla nac quelle sul pubblico impiego sono delle nozioni generico ammonì comprensive e quindi bisogna di volta in volta andare poi a capire quello che c'è dentro no per cercare se dentro quella nazione omnicomprensiva può o meno rientrare il nostro ed ecco cerchiamo di prendere degli indici degli indici di pubblicità degli indici sintomatici cioè dobbiamo valutare alcuni elementi per

capire se un ente pubblico il primo elemento è la costituzione capire come è stato costituito lente perché molti enti sono costituiti in base alla legge questo diventa molto importante ci sono anche sentenze di cassazione su questo che vanno a riconoscere la pubblicità proprio sulla costituzione in base alla legge quando un ente anche che svolge funzioni private è costituito sulla base di una legge si presume che abbia natura pubblicistica perché comunque è stato costituito con l'atto principale di volontà pubblica la legge quindi questo è il primo indice sintomatico di pubblicità poi ovviamente il secondo indice è

quello dell'inclusione in elenchi perché se il soggetto con cui abbiamo a che fare è nell'elenco istat o nell'elencazione anac o in quelli del pubblico impiego possiamo sempre presumere che sia pubblico attenzione dico presumere perché poi è impossibile o quasi impossibile salvo tra gli esempi macroscopici come i ministeri o gli enti pubblici territoriali è impossibile affronte tutta questa serie di società di partecipate di aziende capire se abbiano natura pubblica o privata quindi questi indici questi indici sintomatici ci servono poi a capire caso per caso se ci sono dei dubbi che si possa trattare di un ente

pubblico a quel punto sembrano dei dubbi che ci siano elementi di pubblicità cercheremo di applicare le normative pubbliche allora dicevamo costituzione in base alla legge inclusione negli elenchi e poi un'altra cosa importante la nomina degli organi noi sappiamo che gli enti hanno un presidente un direttore un consiglio di amministrazione un consiglio direttivo dirigenti in senso vario ecco bisogna capire chi li nomina perché anche qui se la nomina comunque fa capo a ministeri regioni comuni quindi a enti pubblici anche questo è un importante indice di pubblicità un importante indice di presunzione se gli amministratori sono nominati

da enti pubblici siamo di fronte molto probabilmente a un ente alla natura pubblica ancora i controlli il sistema dei controlli pubblici anche lì se è un ente che comunque deve riferire alla corte dei conti ad esempio il controllo più comune può deve riferire alla regione alla vigilanza di un ministero dobbiamo pensare comunque se non è un ente pubblico perché perché il controllo della regione della corte dei conti del ministero indica l'interesse pubblico che svolge quell'ente in fondo questo è il punto vero gli enti pubblici enti che svolgono interessi pubblici a quel punto devono avere nel

nostro interesse il nostro interesse dei cittadini determinate regole e determinate cautele nella normativa da applicare quindi di sistema dei controlli ancora il potere di direttiva anche questo è un elemento importante perché perché lo stato può indirizzare l'attività dell'ente pubblico con delle direttive generali delle circolari delle istruzioni anche lì se è un ente pubblico la banca d'italia la consob l'agicom a indirizzare questi atti di vigilanza preventiva ed indirizzo all'ente probabilmente quell'ente ha una natura pubblica e ancora la partecipazione alle spese quindi anche questo è un elemento importante cioè come si finanzia lente da chi riceve contributi

riceve contributi solo da privati o anche da enti pubblici perché se ci sono i contributi da enti pubblici allora anche quello è un chiaro segno di pubblicità in fondo chi riceve contributi da enti pubblici dal bilancio dello stato rientra poi nell'elenco istat perché diventa quella il segnale che rientri nel conto economico allargato cioè negli enti che abbiano sul bilancio pubblico pensateci un po che anno per anno quando esce quando viene pubblicato l'elenco istat in autunno a quel punto una serie di soggetti che è inclusa fa causa per essere scusa è una sera i soggetti che

invece è esclusa dall'elenco istat fa causa per essere inclusa nell'elenco perché oggi essere pubblici non essere pubblici conviene non conviene conviene o non conviene ripeto a determinati fini e quindi si crea un contenzioso sull'inclusione o meno nell'elenco ripeto questi che abbiamo elencato una serie di elementi sintomatici cioè andare a vedere come è stato così violente da chi riceve fondi che controlli a chi nomina gli organi se negli elenchi sono una serie di presunzioni di elementi sintomatici però sappiamo che non sono mai elementi assoluti e univoci perché comunque bisogna verificare casi per case se si è

ente pubblico e poi questo è importante perché si può essere ente pubblico solo a determinati fini e qui c'è una giurisprudenza soprattutto sulle società pubbliche infinita perché addirittura tra le sezioni della cassazione hanno detto che per esempio una società di capitali non può ad esempio non avere un elenco speciale di avvocati in quanto società pubblica e quindi deve applicare la regola del codice degli appalti agli incarichi legali del suo ufficio legale ancora per esempio il controllo sul danno erariale sappiamo che un tema importantissimo per tutti gli amministratori pubblici e lì è importante quali enti sono

sotto il controllo erariale della corte dei conti anche qui si creano poi dubbi si creano cause e per esempio la cassazione ha ricordato che anche una società che comunque riceve erogazioni pubblici ricevero versioni pubblici pur essendo stata privata deve rispondere di danno erariale ancora il risarcimento dei danni il pisa centro e dante rispetto alla società e secondo le regole civilistiche o secondo le regole reali della corte dei conti anche lì bisogna capirlo se a quei fini si hanno fondi pubblici vedete i di fondi pubblici sono importantissimi e così via caso per caso adesso è inutile

stare poi a spendere una casistica specifica però bisogna ricordare che si può essere enti pubblici sia fini generali ma anche solo a fini settoriali o a parti settoriale perché la natura pubblica può rilevare solo a determinati fini rispetto all'attività che spende lente quindi cercando un po di andare a concludere la nozione di ente pubblico oggi la pubblica amministrazione è una nozione dinamica e relativa perché solo caso per caso bisogna andare a ritenere se un ente pubblico e privato e sappiamo che gli enti possono essere anche a mezza natura cioè un pezzo pubblico un pezzo privato

a seconda delle attività quindi non basta l'individuazione e la posizione in opera sulla base di una legge ma bisogna andare a vedere proprio le funzioni i fondi le finalità i controlli sappiamo che per esempio su anni si è dibattuto sulle ipab e gli istituti pubblici di assistenza e beneficenza proprio ritenendo che siano pubblici o privati e si è cambiato idea tante volte in giurisprudenza e nella legislazione e proprio per la particolarità di questi enti se volete fare un approfondimento è andato andate di un po a cercare le cose sulle ipab perché sono emblematiche proprio della

difficoltà di capire se un ente e pubblico o privato in sostanza oggi non si può essere formalistici nell'andare a cercare di affrontare lo zio di enti pubblici perché c'è uno scollamento profondo tra forma e sostanza in fondo oggi bisogna affrontare la nozione di enti pubblico in una maniera sostanziale bisogna andarlo a vedere in maniera concreta e puntuale scusate mi faccio un passo indietro e vi cito che sulle ipab ad esempio per gli approfondimenti c'è una sentenza della corte costituzionale la 396 del 1988 che proprio sulle ipab dice sono enti il cui regime giuridico è caratterizzato

dall'intrecciarsi di una disciplina pubblicistica che funzione di controllo con notevole premanenza di elementi privatistici il che conferisce ad esse un'impronta assai peculiare rispetto a ogni altro ente pubblico e quindi dopo tutta una ricostruzione storica che si passa dalla legge crisi a tutte le riforme proprio la corte costituzionale ritiene che ci sia stato un eterogenesi dei fini e quindi oggi bisogna ritenere e siano persone di natura privata perché sono tornate ad un ambito privato dopo una parentesi pubblicistica quindi questa è la sentenza 396 dell 88 che pone in rilievo proprio la parzialità la limitatezza dell'attribuzione formale

della nozione di ente pubblico proprio per capire che c'è un'evoluzione anche storica un ente può essere pubblico in un periodo e poi diventare privato per esempio sono le casse previdenziali per gli ordini professionali come la cassa forense alle altre casse anche quelli sono privatizzati ma ad alcuni fini hanno qualche elemento di pubblicità no e perché pur essendo enti del tutto privati ma che comunque perseguono un interesse pubblico quindi anche lì sono enti privati che ad alcuni vini anno alcuni elementi di pubblicità sempre sulle il personale sentenza poi sempre della corte costituzionale del 2012 da 161

dove conferma la assoluta tipicità di questi particolarissimi enti in cui convivono poteri di vigilanza e tutela pubblica con un ruolo ineliminabile della volontà dei privati fondatori e amministratori a base associativa quindi è una opzione proprio pluralistica quella di ipab ora ho fatto questo passo indietro per citarvi queste due sentenze proprio perché possono essere utili per fare un approfondimento e andare a vedere come oggi in fondo la nozione di ente pubblico è una nozione essenzialmente e naturalmente sostanziale quindi non abbiamo una nozione univoca di ente pubblico bisogna andare a vedere caso per caso nello specifico quelli

che sono gli enti pubblici e lo bisogna farlo con questa presunzione che sono gli eventi ma bisogna farlo soprattutto con un'analisi analitica analitiche non sistematica cosa significa che non abbiamo degli elementi generali sistematici ma analiticamente nel simbolo caso bisogna andare a verificare se quell ente pubblico privato abbiamo detto che avevano dei test degli indici sintomatici la costituzione la nomina i controlli i finanziamenti che da lì bisogna ricavare se si è pubblici o privati questo perché perché oggi non abbiamo una comunitaria perché oggi la configurazione della pubblica amministrazione della configurazione molto variegata e perché oggi questo

sistema più dinamico e utile avere enti che sono pubblici e certi fini e privati ad altri fini proprio perché la loro attività deve essere più complesso più semplice a seconda dell'interesse pubblico che si persegue in fondo il problema è sempre quello viene perseguito un interesse pubblico o un interesse privato e la differenziazione lì perché gli enti pubblici perseguono interessi pubblici gli enti privati soggetti privati perseguire interessi privati però sappiamo come tante volte è difficile poi in concreto leader e che soprattutto che alcune società pubbliche che sembra una società commerciale unioni consorzi che agiscono pre privatisticamente

come se fossero enti privati però riportano comunque un interesse pubblico a una fila di a pubblica secondo me tutto questo demonte ma anche in grande evoluzione proprio perché è un tema che ancora disordinato e un tema che rivestirà sicuramente nei prossimi anni interesse perché bisogna poi sempre andare a capire perché ci sono importanti responsabilità nelle stelle pubblici può essere privati però è un tema che ancora deve essere risistemato è chiarito proprio perché ho un tema che nella complicazione della modernizzazione dello stato è andato complicandosi ma questo perché perché in fondo lo abbiamo detto fin che

lo stato era il monarca era molto semplice dire che tutto ciò che dipendeva dal monarca era pubblico e basta poi ancora lo stato liberale ottocentesco aveva pochissimi compiti e quei pochi compiti erano chiaramente pubblicistici in fondo si teneva i rapporti con l'estero all'ordine pubblico e poco di più poi da quando lo stato invece ha cominciato sempre più ad articolarsi anche a livello di autonomia e ad entrare in attività di colpi di di servizi specifici ambiente istruzione sanità trasporti diventa sempre più grigia la differenziazione fra il bianco e nero quindi fra in funzione fra pubblico e

privato io confido che questa lezione sia stata utile provo per darci gli elementi per capire come affrontare la natura pubblico privata degli enti ma ancora confido che sia stato utile questo corso perché in fondo è stata l'occasione per rifare una carrellata per andare a rivedere tutti quelli che sono gli elementi oggi dell'organizzazione dello stato a livello centrale ea livello locale nella pubblica amministrazione ovviamente quando si finisce un corso bisogna sempre affidare a degli elementi di approfondimento come approfondire queste cose ci sono ottimi manuali di diritto amministrativo e di diritto costituzionale perché sappiamo che sono la

base su cui poi andare a rivedere questi elementi ce ne sono tantissimi sia di manuali più classici che non sono più stati aggiornati ma che hanno la base teorica io ancora oggi consiglio di andarsi a leggere le istituzioni di diritto pubblico di costantino mortati o le lezioni di diritto costituzionale di vezio crisafulli che sono due pietre miliari il diritto pubblico che sono a giornata trent'anni fa ma che contengono ancora istituti generali e l'evoluzione storica ancora avrebbe il diritto amministrativo il manuale di sandulli aldo m sandulli aldo marzini sandulli molti pensano sia maria invece mazzini aldo

mazzini sandulli è un manuale ancora insuperato quanto a gestione globale della parte teorica e quindi all'impostazione del diritto amministrativo come pure il manuale di giannini poi tanti mali contemporanei che vengono aggiornati anno per anno non è inutile citarle per l'iss trono facilmente però la lettura di un manuale è sempre utile perché ti dà quello organicità di approccio e poi e poi sono tutta una serie di letture specifiche sui singoli argomenti sia sull'organizzazione dello stato ma sia su una tematica che abbiamo affrontato solo in maniera superficiale in questo corso i diritti perché in fondo il tema

dei diritti umani anche quello è un tema molto importante i diritti civili quindi tutte le libertà rispettano stati i diritti di partecipazione i diritti sociali ma anche un altro tema di grande approfondimento da conoscere sono i doveri quelli doveri di partecipazione dei cittadini e ancora i diritti nell'ottica digitale sappiamo che oggi da negozi bibliografici diventa quasi superfluo perché su internet si trova di tutto ovviamente sappiamo che le riviste internet solo di immediato aggiornamento però sappiamo anche che spesso mancano di sistematicità quindi io consiglio sempre a margine di un corso di andarsi a rileggere un manuale

perché un manuale è un punto di riferimento ancora ricordo che è sempre volendo restare invece gli strumenti digitali più recenti ci sono dei podcast curati da me sempre per pubblica la scuola di anci si trovano sulle piattaforme podcast su spotify ed è un breve corso di diritto costituzionale io sono particolarmente affezionato a quel corso anche perché l'ho registrato durante la prima pandemia quindi durante il primo lockdown ormai anche la nostra scansione del tempo la riportiamo su questi eventi però è un modo anche facile per fare un ripasso di questi argomenti per me una grande soddisfazione

quando poi sui social anch'io sono sui social e ovviamente come docente mi ritrovo dei commenti favorevoli su queste elezioni su questi podcast perché significa che in fondo mettere in rete degli elementi significa fare cultura diffusa e cercare di aiutare alla cultura delle istituzioni noi di questo abbiamo bisogno a voi ai destinatari di questo corso soprattutto ai pubblici funzionari quindi agli amministratori locali quindi anche se atene di anci auguro buon lavoro e vi consiglio di studiare sempre perché studiare in fondo è sempre un patrimonio di arricchimento e ti dà sempre la possibilità di sapere di più

di andare avanti e di lavorare meglio ne abbiamo bisogno di questo nel nostro essere pubblici di lavorare meglio per il nostro stato noi siamo al servizio esclusivo della nazione l'abbiamo detto più volte articolo 98 della costituzione di questo dobbiamo essere orgogliosi e studiando impegnandoci possiamo fare meglio e di più